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“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化。”

　　11月27日发布的《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中这样指出。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。

　　相关法律法规已经将“公共利益”纳入条文,中央为何强调“合理界定征收征用适用的公共利益范围”?这将给社会公众带来怎样的利好消息?

　　当前“公共利益”界定过宽

　　2007年10月1日,《中华人民共和国物权法》开始施行。

　　该法第四十二条第一款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

　　北京理工大学法学院副教授、中国民法学研究会副秘书长孟强认为,根据该规定,对集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产进行征收,必须以实现“公共利益”为前提。

　　到了2011年1月21日,国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》,该条例的立法宗旨明确为:规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益。

　　为了对“公共利益”进行界定,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条还对哪些事项属于公共利益进行了列举。

　　包括物权法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》在内的相关法律法规对“公共利益”都有规定,但在个别地方,仍然存在违法拆迁征地的情况。

　　一个可资佐证的例子是,近日,国土资源部披露了多起挂牌督办土地违法案件,其中包括山西一经济开发区违法征地案件。

　　根据山西省国土资源厅通报,2005年上半年,山西省运城市民航局(运城空港经济开发区管委会前身)在未依法履行征地报批手续等法定程序的情况下,违法征收当地农村集体土地1368.22亩。

　　一年后,在未办理农用地转用、供地手续的情况下,运城空港经济开发区管委会为运城市一家房地产开发公司办理了上述土地中287亩土地的国有土地使用证,用途为工业用地。

　　国土资源部近日公布的督办结果是,对上述违法征地、批地行为,山西省纪检监察机关决定给予相关责任人党纪、政纪处分,其中,运城空港经济开发区管委会主任留党察看一年、行政撤职处分。

　　中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺告诉《法制日报》记者,正是因为现实中存在以公共利益为借口,实际上为了商业利益进行征收征用现象,结果出现利益冲突,引起社会广泛关注。

　　孟强向《法制日报》记者表示,根源就在于,法律法规界定的“公共利益”过于宽泛、不够细化精确,导致几乎所有的征地拆迁都能装进“公共利益”这个“筐”里。由此导致的结果是,个别地方政府征地拆迁行为的启动是不是符合公共利益目的,很难受到法律法规的限制。

　　通过正当程序确定公共利益

　　2016年11月27日,《中共中央　国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布。

　　“意见”提出,完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化,细化规范征收征用法定权限和程序。

　　对此,孟强认为,其中的亮点在于“合理界定公共利益”,并且用了两句话进行强调,即“合理界定”“不扩大化”,这传递出来的信号是,“以后不能随便征地拆迁了”。

　　中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海曾参加“意见”的内部论证。他告诉《法制日报》记者,正是因为实践中个别领导干部把个人私利塞进公共利益中,导致拆迁问题比较严重,为了解决这一问题,中央提出防止公共利益人为扩大化。

　　一个随之而来的问题是,该如何合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化?

　　孟强认为,公共利益一定是要基于公益,包括直接关系到社会全体成员的共同利益,也包括不特定多数人的经济、文化、教育等方面的利益,这样才使公共利益具有合法性。

　　在孟强看来,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,建设政府机关大楼属于公共利益的范围,但由于规定不够具体、细化,结果个别地方的新建机关大楼非常豪华,就突破了公共利益的初衷。

　　“所以,应该确定比例原则,或者是最小损害财产权利人的利益原则,去制约公共利益原则。”孟强说,“比如新建机关大楼,够用就行,不能是豪华办公楼。”

　　刘俊海认为:“从实体内容上看,造福公众的叫公共利益,造福个别人的利益不叫公共利益,个别领导高兴的也不叫公共利益。”

　　刘俊海表示,要按照物权法的规定和中央精神,严格征收征用适用的公共利益范围,避免将公共利益扩大化。

　　杨建顺的主张是,公共利益不是一个静态的、确定的概念,而是一个动态的、不确定的概念,根据社会形势的发展、时间的推移和不同情况会有不同的解释。

　　“真正的公共利益,是一个利益衡量的结果。”杨建顺告诉《法制日报》记者,“所以,问题的关键是,要确立对各方利益进行衡量取舍的程序规范,从程序上构建一套完备的利益衡量机制和制度,通过正当程序确定公共利益。” 引发相关法律法规群修订

　　“意见”对外发布后第三天,最高人民法院发布两个关于加强产权司法保护的意见,提出要“合理把握征收征用适用的公共利益范围,坚决防止公共利益扩大化”,依法公正审理财产征收征用案件,维护被征收征用者的合法权益。

　　孟强认为,“意见”提出,要“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度”,因此,中央文件出台后,需要通过修订相关法律法规的方式进行落实,对公共利益的范围进行界定。

　　孟强表示,“意见”给物权法、合同法等法律法规的修订提供了指引,通过对相关法律进行修订,把政策精神吸收到法律规定中,“这将引发相关法律法规群的修订”。

　　杨建顺建议,当前应当致力于相关法律规范的修改,更要强调对法律的尊重,强调秩序的作用和程序的保障,这是从根本上解决各类矛盾和纷争的基础支撑。

　　杨建顺告诉《法制日报》记者,更为重要的是,如果要落实中央提出的顶层设计,需要进行相应制度建构,建立公共利益认定制度,用程序正当的方式确定公共利益,进行利益衡量。

　　杨建顺解释说,认定某一事项是否属于公共利益,有关各方可以通过参与法定程序,公开发表各自意见,认定机构依据法定程序,听取各方意见,同时对各方利益进行衡量,确定该事项是否属于公共利益。

　　刘俊海也建议,对于如何确定公共利益,应该举行听证会,由被征收征用人、征用人、开发商、建设单位和无利害关系第三方代表共同参加,讨论和认定是不是公共利益。

　　孟强建议,对于地方的征地拆迁事项是否属于公共利益,可以交由当地人民代表大会确定,在此过程中,可以进行广泛的征求意见,确保公众和各方相关利益主体能够充分参与；一旦地方政府与被征地拆迁对象围绕公共利益产生争议时,也可以寻求司法救济的途径,让法院判断是否属于公共利益。

　　“在征地拆迁中,地方政府既是‘裁判者’又是‘运动员’,这样就难免会有利益的冲突,所以,当发生纠纷时,由法院就是否属于公共利益作出裁判。”孟强说。